國務院關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革
試點情況的總結報告

——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上

全國人民代表大會常務委員會：

       黨中央、國務院高度重視農(nóng)村土地制度改革。習近平總書記指出，土地制度是國家的基礎性制度，農(nóng)村土地制度改革是個大事，涉及的主體、包含的利益關系十分復雜，必須審慎穩(wěn)妥推進。李克強總理強調(diào)，要堅持從實際出發(fā)，因地制宜，深化農(nóng)村土地制度改革試點，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，更好保護農(nóng)民合法權益。按照黨中央、國務院決策部署和中央全面深化改革工作安排，根據(jù)全國人民代表大會常務委員會有關授權決定，自然資源部會同有關地方和部門組織開展了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作?，F(xiàn)將試點情況報告如下：

         一、改革試點的基本情況和主要成效

        黨的十八屆三中全會對農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革作出重要部署。2014年12月，習近平總書記先后主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議和中央政治局常委會會議，審議通過《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》）。2015年2月27日，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定》，授權在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》）有關法律規(guī)定，授權期限截至2017年12月31日。

        按照黨中央、國務院部署要求，2015年3月23日至25日，原國土資源部召開試點工作部署暨培訓會議，正式啟動農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點（以下簡稱農(nóng)村土地制度改革三項試點）工作。同年6月，原國土資源部會同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、財政部、原農(nóng)業(yè)部等相關部門，逐一研究批復試點地區(qū)實施方案。一個試點地區(qū)只開展一項試點，其中集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革試點各15個，土地征收制度改革試點3個。2016年9月，原中央全面深化改革領導小組決定將土地征收制度改革和集體經(jīng)營性建設用地入市擴大到全部33個試點縣（市、區(qū)）。2017年11月，原中央全面深化改革領導小組決定將宅基地制度改革拓展到全部33個試點縣（市、區(qū)）。為更好顯化農(nóng)村土地制度改革三項試點工作的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和綜合效益，與《土地管理法》修改工作做好銜接，2017年11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議決定，授權在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的期限延長至2018年12月31日。試點過程中，黨中央、國務院出臺一系列重要文件，特別是每年的中央1號文件對農(nóng)村土地制度改革三項試點工作提出新任務，明確新要求。2018年11月28日，國務院常務會議聽取了試點情況匯報。

        4年來，根據(jù)黨中央、國務院統(tǒng)一部署，在全國人大及其常委會有力監(jiān)督下，原國土資源部研究制定了《農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則》；印發(fā)了《關于深化統(tǒng)籌農(nóng)村土地制度改革三項試點工作的通知》，落實中央對試點工作的新部署；財政部等有關部門出臺《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法》等配套制度，完善試點配套政策。原國土資源部先后召開3次動員部署會議，舉辦2次培訓班和4次現(xiàn)場交流會議，統(tǒng)一思想認識，交流試點經(jīng)驗，破解政策難題；先后派出11名司局級干部參與各省（區(qū)、市）試點工作領導小組、派出44名處級干部到各試點縣（市、區(qū)）掛職，直接參加試點工作；先后開展2次專項督察，分析問題并提出整改措施。自然資源部成立以來，繼續(xù)推動農(nóng)村土地制度改革三項試點工作，多次召開部長辦公會、部長專題會研究；2018年5月，召開農(nóng)村土地制度改革三項試點工作推進會議，交流經(jīng)驗、分析問題、部署工作；7月開展全面督察，14個督察組對每一個試點地區(qū)作出全面評估，肯定成績、指出問題，并要求抓好整改落實，確保改革試點取得實效。

       各試點地區(qū)認真落實黨中央、國務院決策部署，在堅持習近平總書記強調(diào)的“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了”的前提下，堅持問題導向，因地制宜，解放思想，大膽探索，堅持頂層設計與基層探索的良性互動，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成了一批可復制、可推廣、利修法的制度創(chuàng)新成果。截至目前，33個試點縣（市、區(qū)）已按新辦法實施征地1275宗、18萬畝；集體經(jīng)營性建設用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元；騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗、111億元。

       （一）推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場建設。賦予集體建設用地與國有建設用地同等權能，將集體經(jīng)營性建設用地納入國有建設用地市場進行公開交易，充分發(fā)揮了市場在土地資源配置中的決定性作用，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競爭。集體經(jīng)營性建設用地入市培植了市場信心，激發(fā)了農(nóng)村土地資源活力，社會和市場對于入市集體土地的接受程度逐步提高。江蘇武進以出讓方式取得集體經(jīng)營性建設用地資產(chǎn)成功上市，首次在最高層級資本市場上得到認可。

       （二）增強了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障能力。通過農(nóng)村土地制度改革三項試點，將存量集體建設用地盤活后優(yōu)先在農(nóng)村配置，為鄉(xiāng)村振興增添了動力。浙江德清、河南長垣、山西澤州、遼寧海城等地通過集體建設用地調(diào)整入市建設鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工業(yè)園區(qū)，為促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集聚、轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了有效平臺。福建晉江通過“指標置換、資產(chǎn)置換、貨幣補償、借地退出”等4種方式騰退宅基地6345畝，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了較為充足的用地空間。

      （三）增加了農(nóng)民土地財產(chǎn)收入。33個試點縣（市、區(qū)）征地補償安置標準比法定補償標準普遍提高，增加的征地補償費用全部由財政列支。集體經(jīng)營性建設用地入市進一步顯化了集體土地價值，試點地區(qū)共獲得入市收益178.1億元。浙江德清已入市集體經(jīng)營性建設用地183宗、1347畝，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民獲得凈收益2.7億元，惠及農(nóng)民18萬余人，覆蓋面達65%。宅基地制度改革通過解決歷史遺留問題，保障了農(nóng)民土地權益，形成了多樣的農(nóng)民住房保障形式，有效滿足了農(nóng)民的多元化居住需求。農(nóng)房抵押、有償退出、流轉(zhuǎn)等制度設計，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

      （四）提升了農(nóng)村土地利用和治理水平。通過集體土地權屬調(diào)查、登記發(fā)證，完善村莊規(guī)劃，夯實了農(nóng)村土地管理基礎。違法用地大幅減少，耕地得到更好保護，農(nóng)村土地節(jié)約集約利用水平明顯提升。試點地區(qū)多項改革措施協(xié)同發(fā)力，在確保試點任務有序推進的同時，也健全了集體經(jīng)濟組織，增強了基層組織的凝聚力，調(diào)動了農(nóng)民參與集體資產(chǎn)管理和鄉(xiāng)村公共事務管理的積極性。很多試點地區(qū)建立了村民事務理事會，通過集體討論、集體決策、集體執(zhí)行，激發(fā)農(nóng)民自主管理農(nóng)村土地的主動性和責任心。

       農(nóng)村土地制度改革三項試點工作在取得顯著成效的同時，也存在一些問題和不足。從面上來看，33個試點縣（市、區(qū)）的改革推進不夠平衡，一些試點地區(qū)試點項目數(shù)量不夠多；一些試點地區(qū)村級土地利用規(guī)劃編制、宅基地確權登記頒證等基礎工作還比較薄弱。從點上來看，三項改革試點樣本分布不夠均衡，土地征收制度改革試點相對不足，33個試點縣（市、區(qū)）實施的1275宗征地項目中，有918宗（占72%）集中在河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個試點地區(qū)。從內(nèi)容上來看，平衡國家、集體、個人三者之間收益的有效辦法還不夠多；宅基地“三權分置”的探索和實踐還不夠充分。

         二、改革試點中涉及的重點問題和修法建議

         試點過程中，自然資源部堅決貫徹落實《意見》和全國人大常委會有關授權決定要求，堅持問題導向，組織專門力量對試點中的突出問題進行攻關，試點形成的制度性成果可為《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》修改提供依據(jù)。

        （一）關于土地征收制度。

         一是縮小土地征收范圍。《意見》要求，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍。大部分試點地區(qū)參照《國有土地上房屋征收與補償條例》，采用概括與列舉相結合的方式制定了土地征收目錄，并且將土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)為實施城市規(guī)劃進行建設界定為公共利益用地。綜合改革探索和《國有土地上房屋征收與補償條例》確定的征收范圍，建議：明確因政府組織實施基礎設施建設、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。其中成片開發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)。

        二是規(guī)范土地征收程序?！兑庖姟芬?，探索形成多層次多種形式的土地征收民主協(xié)商機制，與被征地的村集體經(jīng)濟組織（或村民小組）中絕大多數(shù)成員就補償標準等內(nèi)容達成書面協(xié)議、征地補償安置資金和社會保障費用落實后方可啟動土地征收程序。試點實踐中，試點地區(qū)從依法公平維護和保障被征地農(nóng)民合法權益出發(fā)，在征前、征中、征后等環(huán)節(jié)建立了風險評估、民主協(xié)商、補償安置、糾紛調(diào)處、后續(xù)監(jiān)管等程序。探索了土地征收民主協(xié)商機制，對是否征地和補償安置進行協(xié)商，20個試點要求對補償安置進行協(xié)商，9個試點對是否征地和補償安置均進行協(xié)商。因此，建議：要求市、縣人民政府在征地前先與農(nóng)民簽訂土地補償安置協(xié)議，落實補償安置資金，充分體現(xiàn)被征地農(nóng)民的知情權、參與權、監(jiān)督權。個別確實難以達成協(xié)議的，應當在申請征地時如實說明，供審批機關決策參考。

       三是完善對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機制。《意見》要求，合理確定土地征收補償標準，按規(guī)定足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。涉及征收農(nóng)民住房的，要探索保障和改善農(nóng)民居住條件的多種安置途徑。符合條件的被征地農(nóng)民全部納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會保障體系。試點實踐中，試點地區(qū)基本以“戶有所居”為基礎確定征收農(nóng)民房屋的補償標準，浙江德清、重慶大足等地將被征地農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)職工或城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體系。因此，建議：征收農(nóng)用地的土地補償費、安置補助費標準由各地制定公布區(qū)片綜合地價確定；農(nóng)民住房不再作為地上附著物補償，而是作為專門的住房財產(chǎn)權給予公平合理補償；將被征收土地的農(nóng)民納入相應的醫(yī)療、養(yǎng)老等城鎮(zhèn)社會保障體系，切實保障被征地農(nóng)民長遠生計。

       （二）關于集體經(jīng)營性建設用地入市。

         一是明確入市的條件和范圍?！兑庖姟芬?，存量農(nóng)村集體建設用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股。試點實踐中，試點地區(qū)形成了比較完整的工作制度和政策體系，建立了集體經(jīng)營性建設用地入市管理辦法和交易規(guī)則，目前交易較為活躍。部分試點地區(qū)建議，允許在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，新增集體建設用地也可以入市。因此，建議：對土地利用總體規(guī)劃等法定規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

        二是明確集體經(jīng)營性建設用地入市規(guī)則和監(jiān)管措施。《意見》要求，統(tǒng)一國有建設用地與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場交易規(guī)則，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地公開交易的平臺和制度。試點實踐中，試點地區(qū)普遍參照國有建設用地交易制度，建立了集體經(jīng)營性建設用地入市后的管理措施。因此，建議：為維護土地管理秩序，明確要求集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規(guī)劃等法定規(guī)劃確定的用途使用土地；集體經(jīng)營性建設用地使用權的最高年限、登記等，參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行。

       （三）關于宅基地管理制度。

        一是健全宅基地權益保障方式?！兑庖姟芬?，科學確定“一戶一宅”的分配原則，改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式，健全農(nóng)民住房保障機制。試點實踐中，試點地區(qū)因地制宜探索戶有所居的多種實現(xiàn)形式：傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)實行“一戶一宅”；在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內(nèi)，通過建設新型農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民公寓和新型住宅小區(qū)保障農(nóng)民“一戶一房”。因此，建議：對人均土地少、不能保障“一戶一宅”的地區(qū)，允許縣級人民政府在尊重農(nóng)村村民意愿的基礎上采取措施，保障其實現(xiàn)戶有所居的權利。

        二是完善宅基地審批制度?！兑庖姟芬?，改革宅基地審批制度，使用存量建設用地的，下放至鄉(xiāng)級政府審批；使用新增建設用地的，下放至縣級政府審批。試點實踐中，試點地區(qū)下放宅基地審批權限，并將相關環(huán)節(jié)全部納入便民服務體系。浙江義烏等地還結合“最多跑一次”改革，實現(xiàn)申請更便利，審批更智能。但考慮到農(nóng)民建住宅主要以盤活存量為主，且為確保耕地保護紅線和促進節(jié)約集約用地，對新增建設用地的農(nóng)轉(zhuǎn)用審批尚不具備下放條件。因此，建議：下放使用存量宅基地審批權，明確農(nóng)村村民申請宅基地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準，但涉及占用農(nóng)用地的，應當依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

       三是探索宅基地有償使用和自愿有償退出機制。《意見》要求，對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體經(jīng)濟組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主導，探索有償使用。允許進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。試點實踐中，試點地區(qū)對宅基地有償使用和自愿有償退出做了多種嘗試。如湖北宜城依據(jù)宅基地使用對象的身份及宅基地利用現(xiàn)狀，對超占部分按照時段、面積、區(qū)域等標準收取有償使用費；云南大理對利用宅基地上住房從事客棧餐飲等經(jīng)營活動的由集體按使用面積收取土地收益金；江西余江、安徽金寨對退出宅基地或放棄建房進城購房的農(nóng)戶實行購房補貼；寧夏平羅探索建立農(nóng)村老年人“以地養(yǎng)老”模式，允許農(nóng)村老人自愿將宅基地、房屋、承包經(jīng)營權退回集體，置換養(yǎng)老服務。因此，建議：原則規(guī)定鼓勵進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

       此外，2018年中央1號文件作出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的改革部署后，山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等試點地區(qū)結合實際，探索了一些宅基地“三權分置”模式。但是，目前試點范圍比較窄，試點時間比較短，尚未形成可復制、可推廣的制度經(jīng)驗，且各有關方面對宅基地所有權、資格權、使用權的權利性質(zhì)和邊界認識還不一致，有待深入研究。因此，建議在實踐中進一步探索宅基地“三權分置”問題，待形成比較成熟的制度經(jīng)驗后再進行立法規(guī)范。

         以上建議，已在《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》修正案（草案）中予以體現(xiàn)。

         以上報告，請予審議。